Mit dem "spatial turn" in der Polizeiarbeit schreitet auch ihre Geoinformatisierung voran
[telepolis]
Nach Umwelt- und Sozialatlanten hat Berlin nun auch einen
Kriminalitätsatlas, der eigentlich gar keiner ist, sondern, so
Innensenator Ehrhart Körting und Polizeipräsident Dieter Glietsch bei
der Vorstellung des Werks am 7. März 2008, ein Bericht über die Kriminalitätsbelastung in öffentlichen Räumen
(1). Wiederhergestellt scheint damit die polizeiliche Deutungshoheit
über die räumliche Verteilung von Kriminalität, die, sehr zum Ärger von
Glietsch, in der jüngeren Vergangenheit durch "Angstatlanten" der
Springerpresse und Safety Surveys (2) von Meinungsforschungsinstituten herausgefordert worden war.
"Unseriös" und "unbrauchbar", lautete entsprechend
das Urteil von Berlins oberstem Polizisten. Um solchen Darstellungen
zukünftig entgegenzuwirken, ließ er dann im September 2007 vermelden,
dass die Berliner Polizei ab 2008 regelmäßig einen Bericht zur
Kriminalitätsbelastung öffentlicher Räume vorlegen werde, "um die
Öffentlichkeit seriös und aussagekräftig über Straftaten in den Kiezen
zu informieren".
Zu groß war inzwischen offensichtlich auch der Druck aus den eigenen
Reihen geworden: Vertreter der polizeilichen Interessenvertretungen
hatten – unterstützt von der oppositionellen CDU – schon länger eine
"bessere Vernetzung vorhandener Daten in einem Kriminalitätsatlas für
Berlin, bis hin zur Abbildung einzelner Straßen" (GdP-Vorsitzender
Eberhard Schönberg) gefordert. Verwiesen wurde dabei auf Hamburg,
dessen jährliche Polizeiliche Kriminalstatistik einen Stadtteilatlas
(3) enthält, der "detailliert" die Kriminalitätsbelastung aufzeige.
Detailliert bis auf Straßenebene ist der Hamburger Stadtteilatlas zwar
nicht, geschweige denn übersichtlich – handelt es sich doch um eine
Ansammlung von administrativen Karten mit Hunderten von Tabellen zu den
erfassten Straftaten. Mit seiner erstmaligen Veröffentlichung im
Frühjahr 2005 leistete Innensenator Udo Nagel aber Pionierarbeit bei
einer Großstadtpolizei.
Problemkieze?
Gleichwohl hat die Hamburger Initiative Tradition: Bereits 1978 wurde für Bochum ein Kriminalitätsatlas
(4) vorgelegt, und seit den 1990er Jahren erfreut sich das Kartieren
von Kriminalität im Rahmen kommunaler Kriminalprävention großer
Beliebtheit. Vom Bundeskriminalamt (BKA) als "richtungsweisend" gelobt
wurde eine Initiative in Heidelberg, das bislang als einzige Stadt
einen Kriminalitätsatlas
(5) führte, der registrierte Delikte auf Blockebene herunter bricht,
um, wie es heißt, präventive Maßnahmen zu steuern, wie z.B. die
Einsatzorganisation der Polizei, die Intensivierung von Sozialarbeit
oder städtebauliche Maßnahmen. Der Atlas soll zudem zum Abbau
übertriebener Ängste beitragen, aber auch zur Sensibilisierung der
Bürger.
Auch der Berliner Bericht ist "nicht auf die taktischen Belange der
Polizei abgestellt", sondern "dient in erster Linie dem Regionalplaner"
und wird verstanden als Beitrag zum "Monitoring soziale
Stadtentwicklung". Es wird aber – etwas widersprüchlich in diesem
Zusammenhang – darauf hingewiesen, dass eine "festgestellte höhere Zahl
von Straftaten in einem bestimmten Gebiet unserer Stadt […] nicht
automatisch ein Zeichen negativer Wohn- und Lebensqualität" sei.
Allerdings werden dieser Hinweis ebenso wie Warnungen vor anderen
Quellen für Fehlinterpretationen in der medialen Aufbereitung
regelmäßig unterschlagen, und so mutierten die Schattierungen des
hoffnungsfrohen Polizeigrüns, in dem die Berliner Karten daherkamen,
nicht nur in der Regenbogenpresse zu abgestuftem Alarmrot.
Es waren wohl die berechtigten Sorgen vor einer
drohenden Stigmatisierung bestimmter Quartiere, die zu der
Kompromisslösung in Hamburg beigetragen haben dürften. Umso
überraschender war die vergleichsweise detaillierte Visualisierung der
Berliner Publikation; hatte doch die Veröffentlichung eines "Atlas" –
tatsächlich ein DIN-A3-Blatt – mit neun "Problemkiezen" durch den
Innensenator im Januar 2004 für erheblichen Ärger gesorgt. Der
dilettantische Versuch war von Bezirkspolitikern stark kritisiert
worden und Landespolitiker warnten, dass vorhandene
Abschottungstendenzen nicht verstärkt werden dürften, indem man Ghettos
ausrufe und die Lage skandalisiere. Entsprechend kritische Reaktionen
gab es auch rund um die Veröffentlichung des neuen Atlanten im Innenausschuss des Berliner Abgeordnetenhauses (6).
"Crime Mapping": Vorbild USA
Während also über die Aufbereitung von Kriminalstatistiken zu Karten
für eine breitere Öffentlichkeit noch gestritten und die Details
verhandelt werden, hat das "Crime Mapping" für Zwecke der internen
Informationsverarbeitung längst Einzug in den polizeilichen Alltag
gehalten. Waren Stecknadeln in Karten seit langem Hilfsmittel bei
polizeilichen Ermittlungen und der Lagevisualisierung, haben die
Möglichkeiten der Datenverarbeitung durch Computer das Feld in den
letzten Jahrzehnten revolutioniert: Sogenannte Geoinformationssysteme
(GIS) ermöglichen das Speichern, Verknüpfen, Analysieren und
Visualisieren von beliebigen Datenbeständen, solange diese
georeferenzierbar sind, sich die Daten also z.B. über eine Adresse oder
einen Verwaltungsbezirk geographisch verorten lassen.
Bereits 1967 experimentierte das St. Louis Police
Department in den USA mit Unterstützung von Forschern der Harvard
University, um aufwändig mit Lochkarten und Mainframe-Computern
Kriminalitätskarten zu erstellen, die helfen sollten, die Effizienz der
Streifenfahrten zu erhöhen. Ihren eigentlichen Durchbruch erlebte das
Computer gestützte "Crime Mapping" allerdings erst in den 1990er
Jahren, als die Technisierung der Polizei in den USA im Gefolge des
"Violent Crime Control and Law Enforcement Act" von 1994 massiv durch
die Bundesregierung gefördert wurde.
Legendär wurde in diesem Zusammenhang der CompStat-Prozess, den New
Yorks Polizeichef William Bratton seinem Department 1994 verordnete, um
seinen unbedingten Führungsanspruch im Apparat durchzusetzen und ihn
für seine "Quality of Life"-Offensive zu mobilisieren, die die "Zero
Tolerance"-Repression von substrafrechtlichen Bagatelldelikten als
Prävention von Schwerverbrechen verkaufte: Mit CompStat wurden die
Lagebilder und zeitnahen Analysen eines GIS zu Leistungsindikatoren für
ein strategisches Qualitätsmanagement, bei der die Leiter der lokalen
Polizeiabschnitte ihr Vorgehen in wöchentlichen Treffen gegenüber ihren
Vorgesetzten zu rechtfertigen haben. Inzwischen haben
Polizeidirektionen der meisten US-amerikanischen Großstädte CompStat
oder vergleichbare Programme implementiert, deren tragende Säule immer
computergestütztes "Crime Mapping" ist.
Derweil demonstriert Bratton in Los Angeles, wo er inzwischen
Polizeichef ist, was die Empfehlung des National Institute for Justice
und seines MAPS-Programms
(7), von der deskriptiven zur analytischen Kartographie überzugehen, in
der Praxis bedeutet: Längst werden nicht nur polizeilich registrierte
Vorfälle ausgewertet und auf Karten visualisiert, sondern es wird
proaktives Profiling betrieben, das der Lokalisierung vermeintlicher
Risikoareale und "at-risk communities" dient. Offensichtlich inspiriert
vom Geomarketing der Werbeindustrie erklärte Brattons Stellvertreter
Michael Downing zu den jüngsten Plänen des LAPD, latent extremistische
Muslim-Enklaven zu kartieren: "Das Programm wird tiefe Einblick nehmen
in Geschichte, Demographie, Sprache, Kultur, ethnische Zusammensetzung,
sozioökonomischen Status und soziale Beziehungen."
Hierzulande verfolgen das Bundeskriminalamt (BKA) und
sein Kriminalistisches Institut spätestens seit Ende der 1990er Jahre
voller Faszination die Entwicklungen in den USA. "Insbesondere im Zuge
der bevorstehenden Realisierung von INPOL-neu, die der räumlichen
Analyse des Kriminalitätsgeschehens ein weites Spektrum öffnen wird",
beschwor dessen Direktor Jürgen Stock im Jahr 2001 eine "dringend
erforderliche Renaissance" der Kriminalgeographie. Damit steht Stock in
seinem Haus in bester Tradition. Hatte doch BKA-Präsident Horst Herold
bereits in den 1970er Jahren Hoffnungen in diese "Zweckwissenschaft"
gesetzt, von der er sich Aufschluss über die vermeintlichen Beziehungen
zwischen der spezifischen Struktur eines Raumes und der in ihm
anfallenden Kriminalität erhoffte. Bereits zu seiner Zeit als
Polizeipräsident von Nürnberg hatte Herold – ähnlich der Polizei in St.
Louis – das Anzeigenaufkommen systematisch ausgewertet, um zukünftige
Schwerpunkte von Streifentätigkeiten zu bestimmen. Damals wie heute
liegt der Schwerpunkt solcher Analysen auf "präventablen Delikten",
also der sogenannten Straßenkriminalität.
GLADIS, GISPOLIS und Co.
Mittlerweile scheint es, als würde der Traum von der Renaissance der
Kriminalgeographie und einer umfassenden Geoinformatisierung der
deutschen Polizei Wirklichkeit werden. GLADIS, GISPOLIS, GeoFES oder
LABIS sind die Namen, auf die "Crime Mapping"-Software bei den hiesigen
Länderpolizeien hören.
Führend beim Einsatz von "Crime Mapping"-Software ist Bayern. Seit 1999
entwickelte das Polizeipräsidium München mit Hilfe des GIS-Marktführers
ESRI
(8) das "Geographische Lage-, Analyse-, Darstellungs- und
Informationssystem" (GLADIS) zur Visualisierung der "Lage
Straßenkriminalität". Im Laufe der Projektentwicklung wurden mehr als
130.000 Münchener Adressen georeferenziert, um polizeilich registrierte
Vorfälle auf einer digitalen Grundkarte verorten zu können. Zudem
können die "elektronischen Stecknadeln", die solche Vorfälle markieren,
mit weiteren Informationen zu Tat und mutmaßlichen Tätern sowie
Bilddaten verknüpft werden, die dann per Mausklick abrufbar sind.
Möglich ist darüber hinaus die Einbeziehung von "Fremddaten" zu
Polizeieinsätzen, aus Einwohnermeldeämtern, Mikrozensus oder
Telefon-CDs, um, wie die Projektleiter schreiben, die
"kriminalgeographische Struktur" des Geschehens zu ergründen.
Alle Vorfälle werden, so heißt es, täglich erfasst, um an die
Bedürfnisse der jeweiligen Dienststelle oder Hierarchieebene angepasste
Lagebilder zu generieren, "Kriminalitätsschwerpunkte" zu identifizieren
oder Prognosen zu erstellen. Nachdem im Polizeipräsidium München
bereits 2003 die Intranetanbindung des Systems perfektioniert wurde,
ist GLADIS nun seit 2006 auch landesweit im Einsatz
(9), so dass – Computerzugang vorausgesetzt – jeder der rund 32.000
bayerischen Polizisten über das Intranet die Polizeidaten
(karto )grafisch aufbereiten kann.
Für Hamburg wurde die bayerische Lösung von
ESRI-Partner und Telekom-Tochter T-Systems unter dem Namen "Grafisches
Informationssystem der Polizei" (GISPOL) angepasst und Anfang 2001
eingeführt. Das ursprünglich nur zur Unterstützung der
Einsatzleitzentrale gedachte System wurde unter dem Motto "Kartografie
für alle" schnell einem größeren Kreis von Anwendern zugänglich
gemacht: Bereits vor sechs Jahren konnten 500 Berechtigte über das
Polizei-Intranet per Webbrowser Anfragen und Analysen durchführen und
sich polizeilich registrierte Vorgänge als Punktdaten auf digitale
Luftbilder und Straßenkarten projizieren oder "Deliktballungen"
aggregiert darstellen lassen. Aufgrund der Schnittstelle zum
Einsatzleitzentralensystem HELP wurde das Instrument von Revierleitern
allerdings schon damals nicht nur zur täglichen Visualisierung von
Lagebildern genutzt, sondern auch für die interne Leistungskontrolle
des Wach- und Wechseldienstes hinsichtlich Eingriffszeiten und
Einsatzdauer "zweckentfremdet".
Während es vor einigen Jahren hieß, dass die
hessische Polizei mit der Einführung von GISPOL liebäugele, wird in
anderen Ländern auf eigene Systeme gesetzt: In Baden-Württemberg
entwickelte die Polizeidirektion Böblingen das
"Lagebild-Informations-System" (LABIS), das seit Sommer 2003 vom
Landeskriminalamt als CD-Rom vertrieben wird. Gab das System Ergebnisse
der Datenbankrecherchen ursprünglich nur in tabellarischer Form aus,
folgt nun in einer zweiten Ausbaustufe die Visualisierung auf digitalen
Karten. Parallel dazu steht der Landespolizeidirektion Stuttgart II mit
dem GIS "Visualis" – basierend auf einer Software des ESRI-Konkurrenten
MapInfo
(10) – in der Einsatzleitstelle ein System zur Verfügung, das primär
der Echtzeitdarstellung und Planung von Einsätzen dient, aber auch –
wenngleich "noch nicht ausgereizt" – das Potenzial zur Visualisierung
und Auswertung von polizeilichen Kriminalstatistiken hat. In Berlin
wiederum arbeiten Analysten des Landeskriminalamtes und der
Polizeidirektionen mit einem ursprünglich für die Berliner Feuerwehr
entwickelten System, dem auf ESRI-Software basierenden Geogestütztem Feuerwehr-Entscheidungshilfesystem (11) (GeoFES); zudem steht ausgewählten Sachbearbeitern aller Dienststellen die GIS-Software "GoodView" zur Verfügung.
Lamentierte der Interministerielle Ausschuss für Geoinformationswesen
(12), dem das Bundesinnenministerium die Feder führt, noch vor wenigen
Jahren, dass in der Vergangenheit aufgrund des hohen Zeit- und
Arbeitsaufwandes der "kriminalgeographische Ansatz mit Ausnahme
vereinzelter Kriminalitätsatlanten und kriminologischer
Regionalanalysen in Wissenschaft und Praxis nahezu aus den Augen
verloren wurde", haben die Informatisierung des polizeilichen Alltags
und insbesondere die neuen vereinheitlichten und automatisierten
Vorgangsverwaltungssysteme der Länderpolizeien mit den
strukturiert-standardisierten Datenbestände der erhofften Renaissance
den Weg geebnet.
So war die Voraussetzung der Ausweitung von GLADIS
auf ganz Bayern die Inbetriebnahme des "Integrationsverfahrens Polizei"
(IGVP) im Jahr 2002. Auch in Berlin greifen die GIS-Systeme auf das
2005 in Betrieb gegangene "Polizeiliche Informations- und
Kommunikationssystem" (POLIKS) zu, ohne das der "Kriminalitätsatlas"
nach Auskunft des Polizeipräsidenten nicht möglich gewesen wäre. Es
überrascht daher nicht, dass auch für andere
Vorgangsverwaltungssysteme, wie z.B. das von Schleswig-Holstein und
Bundespolizei genutzte "@rtus", die Entwicklung von Schnittstellen zu
Geoinformationssystemen auf der Agenda steht oder bereits verwirklicht
ist.
Das menschliche Auge – trügerischer Rettungsanker in der Datenflut
Glaubt man den Werbebroschüren der Hersteller
(13), ist GIS der "nächste Schritt in der Entwicklung der
Informationstechnologie". Versprechen die Systeme doch einen Ausweg aus
"Informationsinfarkt" und "Datenflut", indem sie, so ESRI, die "Daten
zum Leben erwecken", weil sie die Macht des menschlichen Auges als
"vielseitiges und starkes Instrument der effektiven Interpretation
komplexer Information" nutzbar machten.
Sollte sich die Technik in der alltäglichen
Polizeipraxis tatsächlich als so verführerisch erweisen, wie suggeriert
wird, werden die Systeme zukünftig erheblichen Einfluss auf die
räumliche Organisation von Polizeiorganisation und -strategie haben:
Die bunten Karten könnten über den territorialen Zuschnitt von
Abschnitten oder die Zuweisung von personellen und finanziellen
Ressourcen entscheiden, aber auch und vor allem über die aktuelle oder
prognostizierende Verortung von "Kriminalitätsschwerpunkten" und die
Haftbarmachung der sich dort aufhaltenden Menschen durch
verdachtsunabhängige Kontrollen, Videoüberwachung oder andere
Instrumente der verräumlichten Kriminalitätsbekämpfung.
Nicht, dass die Karten Ursache solcher Zuschreibungen
und ihrer grundrechtlichen Konsequenzen wären, diese sind in den
Novellen des Polizeirechts seit den 1990er Jahren zu suchen; das
Perfide ist allerdings die vermeintliche Objektivität und entsprechende
Unantastbarkeit der positivistisch aufgeladenen digitalen Lagebilder.
Kritiker wie der US-Geograph Eric Sheppard weisen daher seit langem
darauf hin, dass auch GIS nur eine "spezielle Epistemologie für das
Verständnis der Welt" sind. Verdauen die Systeme doch nur quantitative,
alphanumerische Daten, Polizeistatistiken mir all ihren
Unzulänglichkeiten, und negieren damit entsprechend alternative
räumliche Vorstellungen von (Un-)Sicherheit.
Zwar war die Produktion "gefährlicher Orte" auch in der Vergangenheit
insbesondere von der Definitionsmacht der Polizei dominiert, aber
angesichts der Komplexität und Intransparenz der GIS-Software und ihrer
Algorithmen steht zu befürchten, dass solche Zuschreibungen zukünftig
selbst von Polizisten nicht mehr nachvollzogen werden können und sich
damit vollständig der Kontrolle entziehen. Obwohl auch versierte
Polizeipraktiker einige der Probleme sehen und sorgfältige Analysen
sowie eine Schulung der Analysten fordern, dürfte zum einen die
wachsende Verfügbarmachung der digitalen Lagebilder über
Polizei-Intranets solche Qualitätsanforderungen untergraben und zum
anderen kapituliert auch der Sachverstand von Experten vor dem
unzugänglichen Code proprietärer Software wie sie häufig im Einsatz
ist.
Dass das Potenzial von GIS zur Integration und
Auswertung riesiger Datenbestände aus unterschiedlichsten Quellen
darüber hinaus auch eine Gefahr für den Datenschutz birgt, sei hier nur
abschließend angemerkt, weil von den verantwortlichen Stellen durchaus
zur Kenntnis genommen. Ob und wie polizeiliche GIS das Potenzial, das
ihnen innewohnt, voll entfalten, wird wohl im Wesentlichen davon
abhängen, wie die Polizei sie adaptiert – ob konservative Praktiken und
Kartenunmündigkeit ihre Verführung ignorieren oder
organisationsinterner Standesdünkel die neue Macht der Analysten
sabotiert. Gleichwohl ist es dringend notwendig, die rasante
Geoinformatisierung der Polizei auch öffentlich zur Diskussion zu
stellen.
Links
(1) http://www.berlin.de/imperia/md/content/seninn/abteilungiii/kriminalitaetsstatistiken2007/bericht.pdf
(2) http://www.europeansafetyobservatory.eu/
(3) http://fhh.hamburg.de/stadt/Aktuell/behoerden/inneres/polizei/daten-und-fakten/polizeiliche-kriminalstatistik/start.html
(4) http://www.bka.de/kriminalwissenschaften/veroeff/inh/forschungsreihe_pdf/2_08_empirische_kriminalgeographie.pdf
(5) http://www.heidelberg.de/servlet/PB/show/1123049/12_pdf_Krimiatlas2001_2002.pdf
(6) http://www.parlament-berlin.de/Ausschuss_InnSichO.nsf/VGEX/A6C3FD0831A47389C12572D8002DBA11?OpenDocument
(7) http://www.ojp.gov/nij/maps/welcome.htm
(8) http://www.esri-germany.de/
(9) http://www.stmi.bayern.de/presse/archiv/2007/192.php
(10) http://www.mapinfo.de/location/integration
(11) http://www.berliner-feuerwehr.de/198.html
(12) http://www.imagi.de/de/imagi/f_imagi.html
(13) http://www.esri.com/library/brochures/pdfs/law-enforcement.pdf
Eric Töpfer
