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Kein Spielraum für die Online-Durchsuchung durch deutsche Geheimdienste
Das umstrittene Gesetz zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalamt – kurz BKAG – ist zum Jahreswechsel in Kraft getreten. Das Bundeskriminalamt (BKA) darf "online-durchsuchen" und der "Bundestrojaner" soll einsatzbereit sein. "Online-Durchsuchungen" durch das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) aber stehen die verfassungsrichterlichen Vorgaben entgegen.
Der Präsident des BfV, Heinz Fromm forderte
eine Befugnis zur "Online-Durchsuchung" für seine Behörde, noch bevor
der Bundesrat das BKAG abgesegnet hatte. Gegenüber der taz argumentierte Fromm:
Wenn wir von einem anderen Nachrichtendienst eine
Information über terroristische Gefahren bekommen, die wir nicht an die
Polizei weitergeben dürfen, dann müssen wir dem Hinweis selbst
nachgehen. Das Recht zur Online-Durchsuchung würde unsere Möglichkeiten
dabei deutlich verbessern.
Mit Gesetz, Verfassungsrechtsprechung und der bestehenden
Sicherheitsarchitektur der Bundesrepublik hat diese Argumentation wenig
zu tun.
Polizei vs. Geheimdienste: Warum das BKA jetzt "online-durchsuchen" darf
Das BKA war vor der Einführung des Art.73 Abs.1 Nr.9a Grundgesetz
in erster Linie zentrale Koordinierungsstelle des Bundes in
polizeilichen Angelegenheiten. Beim BKA liefen die Fäden zusammen, wenn
mehrere Bundesländer oder das Ausland befasst waren. Eigenständige
Aufgaben und Eingriffsbefugnisse hatte das BKA insoweit nicht. Die
Länder und ihre Polizeibehörden hatten die Ermittlungshoheit. Ihnen
allein oblag die Gefahrenabwehr. Hierfür stehen so genannte imperative
Erkenntnismethoden wie Verhör, Durchsuchung und Beschlagnahme zur
Verfügung, so dass die Polizei Staatsgewalt durchsetzen kann. Art.73
Abs.1 Nr.9a Grundgesetz war mit der Föderalismusreform 2006 in das
Grundgesetz eingefügt worden. Damit mussten dem BKA eigenständige
Befugnisse zur Gefahrenabwehr eingeräumt werden, die es bis dahin nicht
hatte. Die Gesetzgebungskompetenz stand dem Bundesgesetzgeber zu; das
BKA wird durch das Grundgesetz beauftragt.
Die Novelle des BKAG war in erster Linie inhaltlich umstritten
gewesen: Vor allem die einzelnen Eingriffsbefugnisse wie die zur
heimlichen Online-Durchsuchung, zum großem Lauschangriff und zur
Rasterfahndung durch das Bundeskriminalamt (BKA) sorgten für
Meinungsdifferenzen. Aber auch ein differenzierter Berufsgeheimnisschutz hatte Widerstand hervorgerufen.
Der Bundesrat stimmte dem umstrittenen Gesetz doch noch am 19.12.2008 zu. CDU und SPD hatten sich zuletzt auf einen Kompromiss verständigen können. Der Bundesrat hatte im ersten Anlauf die Zustimmung verweigert. Bundespräsident Köhler segnete das Gesetz in den letzten Minuten des vergangenen Jahres "ohne durchgreifende Bedenken" ab.
Das BKAG ist jetzt zum 1. Januar 2009 in Kraft treten. Das BKA erhält
damit erstmals in der Geschichte der Bundesrepublik Befugnisse zur
Gefahrenabwehr.
In Bayern dürfen die Polizei und der Verfassungsschutz schon seit dem Sommer 2008 "Online-Durchsuchungen" durchführen. In anderen Bundesländern sind entsprechende Vorschriften geplant.
Die deutsche Sicherheitsarchitektur: Die Aufgaben der Nachrichtendienste
Die Sicherheitskonzeption Deutschlands ist vor allem
durch das nachrichtendienstliche Trennungsgebot und die föderalistische
Struktur der Bundesrepublik geprägt. Aus den Lehren des Dritten Reiches
mit einer politischen Polizei, Gestapo und Reichsicherheitshauptamt
resultiert eine Dezentralisierung des staatlichen Gewaltmonopols und
eine Trennung nachrichtendienstlicher Erkenntnismethoden: Mit so
genannten klandestinen Erkenntnismethoden, wie Observation,
Abhörmaßnahmen und V-Leute, sammeln die Nachrichtendienste
Informationen. Im Gegensatz zu den Landespolizeien und nun auch dem BKA
können sie keine Staatsgewalt durchsetzen.
Das entscheidende Unterscheidungsmerkmal zwischen
Nachrichtendiensten und Polizeien ist aber der Zeitpunkt, in dem die
jeweilige Sicherheitsbehörde tätig wird: Polizei und Staatsanwaltschaft
dürfen erst mit dem Entstehen eines Anfangsverdachts über eine
abzuwehrende Gefahrenlage oder über eine begangene Straftat tätig
werden. Klandestine Erkenntnismethoden sind ihnen verwehrt. Die
Nachrichtendienste sammeln demgegenüber Erkenntnisse im Vorfeld von
Straftaten. Die den Nachrichtendiensten zur Verfügung stehenden
Erkenntnismethoden erfolgen zunächst verdachtslos, häufig in die Breite
gestreut, als strategische Kontrolle. Sie lassen sich nur durch
fehlende Befugnisse zu repressiven Maßnahmen rechtfertigen.
Entsprechend sind die Nachrichtendienste ausschließlich zur
Informationsbeschaffung verpflichtet und berechtigt, um vorgesehene
Stellen zu unterrichten. (vgl. zum Beispiel § 8 Abs. 3 BVerfSchG)
Die deutschen Nachrichtendienste Bundesnachrichtendienst (BND),
militärischer Abschirmdienst (MAD) und Verfassungsschutz – bestehend
aus Bundesamt (BfV) und Landesämtern (LfV) für Verfassungsschutz –
sammeln entsprechend ihrer jeweiligen – gesetzlich vorgesehenen –
Zielrichtung Erkenntnisse. Darüber unterrichten sie die
Regierungseinheiten, denen sie zugeordnet sind. Das
nachrichtendienstliche Trennungsgebot würde durchbrochen werden, wenn
zwischen den Nachrichtendiensten und Polizei ein uneingeschränkter
Informationsfluss stattfände. In diesem Falle würden die Polizeien
Nutznießer der im Vorfeld von Gefahrenlagen und Straftaten
verdachtsunabhängig erlangten Erkenntnisse. Dementsprechend sind die
Befugnisse der Nachrichtendienste, Informationen weiterzugeben,
gesetzlich festgelegt und begrenzt.
Die gesetzliche Lage – insbesondere das Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchG)
Alle Nachrichdendienste sammeln in ihrem gesetzlich
definierten Zuständigkeitsbereich im Wege der strategischen Kontrolle
Informationen über Bestrebungen, die sich gegen den Bestand der
Bundesrepublik Deutschland, ihre Institutionen und/oder Bürger richten.
- Die Aktivität des BND
richtet sich gegen Ziele außerhalb Deutschlands. Er ist dem
Bundeskanzleramt unterstellt und verpflichtet, dieses zu unterrichten. - Der MAD untersteht dem Verteidigungsministerium und ist der Nachrichtendienst im Geschäftsbereich des Bundesverteidigungsministeriums.
- Der Verfassungsschutz – auf Bundes- und
Landesebene – ist der Inlandsgeheimdienst. Er untersteht den jeweiligen
Innenministerien von Bund und Ländern. Das BfV ist in erster Linie
zentrale Koordinierungsstelle für die überregionale Zusammenarbeit der
Landesämter. Das entspricht der ursprünglichen, föderalen
Aufgabenverteilung zwischen Länderpolizeien und BKA, wie sie bestand,
bevor Art. 73 Abs.1 Nr. 9a GG eingeführt wurde. Das BfV kann nur in
Absprache mit dem jeweiligen LfV in einem Bundesland tätig werden. Es obliegt nach § 3 BVerfSchG dem Verfassungsschutz Informationen, insbesondere
von sach- und personenbezogenen Auskünften, Nachrichten und Unterlagen,
über verfassungsfeindliche Bestrebungen im weitesten Sinne zu sammeln
und auszuwerten sowie an Sicherheitsüberprüfungen mitzuwirken. Es unterrichtet das Bundesministerium des Inneren über seine Erkenntnisse. Der gesamte dritte und letzte Abschnitt des BVerfSchG (§§ 17- 26)) regelt die Übermittlungsmöglichkeiten, -rechte und -verbote erlangter Informationen.
Es gibt hiernach Informationen, die das BfV von anderen Nachrichtendiensten erhält oder durch eigene Tätigkeit erlangt, die nicht an die Polizeien weitergegeben werden dürfen.
Anders jedoch als das der BfV-Chef offenbar suggerieren will, sind das
aber gerade nicht solche, die tatsächliche Anhaltspunkte dafür
enthalten, deren Übermittlung zur Verhinderung oder Verfolgung von
Staatsschutzdelikten erforderlich ist. Das BfV darf nicht jede
Information an die Polizei weitergeben. Gemessen am BVerfSchG ist es
jedoch offensichtlich nicht so, dass die Nachrichtendienste gar keine
Informationen an die Polizei und Staatsanwaltschaft weitergeben dürfen.
Das BfV, die Nachrichtendienste, die "Online-Durchsuchung" und die Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichts
Das Bundesverfassungsgericht hatte am 27.2.2008 hohe Anforderungen an die verfassungsrechtliche Rechtfertigung einer "Online-Durchsuchung" gestellt. Im zweiten Leitsatz heißt es:
Die Online-Durchsuchung ist verfassungsrechtlich nur
zulässig, wenn tatsächliche Anhaltspunkte einer konkreten Gefahr für
ein überragend wichtiges Rechtsgut bestehen. Überragend wichtig sind
Leib, Leben und Freiheit der Person oder solche Güter der
Allgemeinheit, deren Bedrohung die Grundlagen oder den Bestand des
Staates oder die Grundlagen der Existenz der Menschen berührt.
In den Randnummern 250 ff. führen die Karlsruher Richter ausführlich
aus, welcher Art die Gefahr und deren Wahrscheinlichkeitsprognose sein
muss, um ausreichender Anlass für eine "Online-Durchsuchung" zu bieten.
Ebenso umfassend wie ausführlich wird in der Entscheidung dargelegt,
wie die Verfassungshüter die Intensität des Grundrechtseingriffs durch
eine Online-Durchsuchung bewerten.
Dem Gewicht des Grundrechtseingriffs, der in dem
heimlichen Zugriff auf ein informationstechnisches System liegt, wird
nicht hinreichend Rechnung getragen, wenn der tatsächliche
Eingriffsanlass noch weitergehend in das Vorfeld einer im Einzelnen
noch nicht absehbaren konkreten Gefahr für die Schutzgüter der Norm
verlegt wird. Eine Anknüpfung der Einschreitschwelle an das
Vorfeldstadium ist verfassungsrechtlich angesichts der Schwere des
Eingriffs nicht hinnehmbar, wenn nur ein durch relativ diffuse
Anhaltspunkte für mögliche Gefahren gekennzeichnetes Geschehen bekannt
ist.
Die Hauptaufgabe der Geheimdienste liegt aber gerade in der
Informationsbeschaffung im Vorfeldstadium und auch nur dort. Dieser
Aspekt reicht schon aus, dass eine Befugnis zur "Online-Durchsuchung"
für die Geheimdienste nicht den verfassungsrichterlichen Vorgaben
entsprechen würde.
Die Verfassungshüter gehen in den folgenden
Randnummern trotzdem noch explizit auf die Unterschiede zwischen den
Geheimdiensten und den Polizeibehörden ein. Die Richter stellen
unmißverständlich klar:
Da die Beeinträchtigung durch den Eingriff in allen
diesen Fällen für die Betroffenen die Gleiche ist, besteht hinsichtlich
seiner Anforderungen kein Anlass zu behördenbezogenen
Differenzierungen, etwa zwischen Polizeibehörden und anderen mit
präventiven Aufgaben betrauten Behörden wie Verfassungsschutzbehörden.
Dass Polizei- und Verfassungsschutzbehörden unterschiedliche Aufgaben
und Befugnisse haben und in der Folge Maßnahmen mit unterschiedlicher
Eingriffstiefe vornehmen können, ist für die Gewichtung des heimlichen
Zugriffs auf das informationstechnische System grundsätzlich ohne
Belang.
Eine Online-Durchsuchung lässt sich hiernach nur dann und unabhängig davon, welche Behörde handelt, rechtfertigen, wenn sie der Abwehr einer konkreten Gefahr dient. In der Verfassungsbeschwerde
bayerischer SPD-Landtagsabgeordneter gegen die Befugnis zur
"Online-Durchsuchung" im bayerischen Verfassungsschutzgesetz wird
außerdem angeführt:
Die Übertragung einer Befugnis, die ihre Rechtfertigung
aus der Abwehr einer konkreten Gefahr bezieht, ist nur dann
verfassungsgemäß, wenn die Behörde die Befugnis zur Abwehr auch
gebrauchen kann.
Da Geheimdienste aus dem nachrichtendienstlichen Trennungsgebot keine
Gefahren abwehren können, seien Befugnisse, die sich aus Abwehr
konkreter Gefahren rechtfertigen, nicht zweckmäßig, nicht zielführend
und damit verfassungswidrig.
Die Befugnis zur "Online-Durchsuchung" für alle
Geheimdienste sollte sich demnach schon nach der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts zur Online-Durchsuchung klar ausschließen
lassen: Die Verfassungsrichter haben sich in der Entscheidung klar,
deutlich und vernehmlich dazu geäußert, welche Anforderungen sie an die
verfassungsrechtliche Rechtfertigung der "Online-Durchsuchung" stellen.
Sie haben außerdem explizit geäußert, dass für die Geheimdienste kein
anderer Maßstab anzulegen ist als bei Polizei und
Strafverfolgungsbehörden.
Zu demselben Ergebnis führt die so genannte G-10-Entscheidung vom 14.7.1999.
Die Verfassungsrichter befassen sich in dieser ausführlich mit den
Besonderheiten der Befugnisse des BND. Sie erläutern umfassend die für
den BND bestehenden Informationspflichten gegenüber dem Betroffenen,
der Bundesregierung und anderen Sicherheitsbehörden. Im Grundsatz
lassen sich die dort getroffenen Aussagen ohne weiteres auf die anderen
Geheimdienste und alle Überwachungsmethoden übertragen. In Randnummer 243 der Entscheidung erklären die Richter zum Verbot gezielter Überwachung bestimmter individueller Anschlüsse nach dem BNDG:
Ohne ein solches Verbot wäre die Verhältnismäßigkeit
angesichts der Verdachtslosigkeit der Eingriffe, der Breite der
erfaßten Fernmeldekontakte und der Identifizierbarkeit der Beteiligten
nicht gewahrt.
Da die Geheimdienste verdachtsunabhängig und in die Breite Erkenntnisse
sammeln, dürfen sie nicht gezielt individuelle Kommunikation
überwachen. Ebenso eindeutig wird das maßgebliche Charakteristikum der
verdachtlose Fernmeldeüberwachung durch den BND herausgearbeitet:
Ihr Charakteristikum besteht darin, daß sie nicht auf
Maßnahmen gegenüber bestimmten Personen abzielt, sondern internationale
Gefahrenlagen betrifft, über die die Bundesregierung unterrichtet
werden soll. Nur dieser begrenzte Verwendungszweck rechtfertigt die
Breite und die Tiefe der Grundrechtseingriffe. Zielten sie von
vornherein auf Zwecke der Verhinderung oder Verfolgung von Straftaten,
ließe sich die Befugnis dazu nicht mit Art. 10 GG vereinbaren.
Dem Argument des Präsidenten des BfV, dass erhebliche Informationen
nicht weitergegeben werden dürften, lässt sich zuletzt auch noch
insofern die G10-Entscheidung entgegenhalten: Es widerspricht nicht dem
Primärzweck, für den die Erkenntnisse gesammelt wurden, dass diejenigen
Erkenntnisse, die für die Verhinderung, Aufklärung oder Verfolgung von
Straftaten relevant sind, nach sorgfältiger Überprüfung an andere
Behörden weitergegeben werden dürfen. Das gelte auch, obwohl sie unter
anderen Gesichtspunkten erhoben worden seien.
Herr Fromm kehrt mit seinem Argument die Sach- und Rechtslage um:
Wenn das BfV oder die LfV Informationen erlangt, die
den hinreichenden Tatsachenverdacht tragen, dass hochrangige
Rechtsgüter bedroht wären, oder Erkenntnisse hat, die eine
Strafverfolgung begründen, sind die Dienste verpflichtet, diese
Informationen an Ermittlungs- und Strafverfolgungsbehörden
weiterzugeben. Diese wiederum verfügen über imperativer
Erkenntnismethoden, dürfen Gefahren abwehren und die Maßnahmen der
Strafverfolgung anwenden. Reichen die Verdachtsmomente für eine
Informationsweitergabe dagegen nicht aus, die die Dienste nur deshalb
erheben dürfen, weil sie nicht über Exekutivgewalt verfügen, ist den
Diensten eine zu rechtfertigende "Online-Durchsuchung" erst recht
verwehrt. Diese ist nach der Auffassung der Karlsruher Verfassungshüter
überhaupt nur dann zu rechtfertigen, wenn qualifizierte
Verdachtsmomente vorliegen, die tatsächliche Anhaltspunkte für eine
konkrete Gefahr höchstrangiger Rechtsgüter tragen.
Die Befugnis zur "Online-Durchsuchung" für die Geheimdienste muss damit aus drei Gründen abzulehnen sein:
- Die Online-Durchsuchung als
individualisierbare und individualisierte Maßnahme kommt als
klandestine Ermittlungsmethode nicht in Betracht. - Die Tätigkeit der Geheimdienste liegt gerade nicht im Bereich der konkreten Gefahrenabwehr.
- Es ist außerdem nicht zielführend, einer
Sicherheitsbehörde Befugnisse einzuräumen, die über kein
Instrumentarium verfügt, die Gefahren abzuwehren, die den
Grundrechtseingriff rechtfertigen sollen.
Es mag nicht einer gewissen Konsequenz entbehren, dass verantwortliche
Politiker und Führungspersönlichkeiten der entsprechenden
Sicherheitsbehörden auch Unmögliches fordern, wenn es um den Kampf
gegen den internationalen Terrorismus geht. Es ändert jedoch nichts an
der Tatsache, dass sie sich hierbei offensichtlich bereit sehen, den
Richterspruch der Karlsruher Verfassungshüter zu ignorieren.
Wenn es um die Reduktion des Grundrechtsstandards
geht, sollte es um mehr gehen, als den Geheimdiensten die Arbeit zu
erleichtern. Es könnte möglicherweise allein erforderlich, aber auch
ausreichend sein, die Informationsweitergabe zwischen den
Nachrichtendiensten und der Polizei zu optimieren. Den Geheimdiensten
jedoch polizeiliche Befugnisse einzuräumen, würde die deutsche
Sicherheitsarchitektur umkehren und das Trennungsgebot begraben.
Claudia Schröder 19.01.2009
