Eine neue Staatsgewalt?
[imi-online] Frontex ist keine EU-Polizeieinheit, Frontex ist auch keine europäische
Küstenwache. Frontex koordiniert aber mittlerweile die Küstenwachen der
südlichen EU-Staaten und ist eine Agentur, die sich mit der Frage
beschäftigt, wie man dem Ziel, europäische Sicherheitskräfte mit
polizeilichen Befugnissen zu schaffen, näher kommen kann. Obwohl die
europäische Integration in vielen Bereichen mit großer Geschwindigkeit
voranschreitet, scheint dieses Ziel aber noch in weiter Ferne zu
liegen. Eigene Polizeikräfte der EU setzen voraus, dass die EU selbst
zu einer Art Staat wird. Um sie zu kontrollieren, sind ein europäisches
Ordnungsrecht und eine Strafprozessordnung notwendig, die über den
nationalen Rechtsordnungen stehen und um sie zu legitimieren, ein
Staatsvolk, das sich stärker mit der EU, als mit deren Mitgliedstaaten
identifiziert. Denn der Rechtsstaat setzt zumindest als theoretische
Annahme voraus, dass sich die Bürger der Staatsgewalt unterwerfen, sie
als höchste Gewalt anerkennen. Alles andere ist Tyrannei und
Bürgerkrieg. Eine Einführung solcher Polizeikräfte ohne die notwendige
Kontrolle und Legitimation käme einer Okkupation gleich. Doch das ist
nicht der Hauptgrund, warum viele Mitgliedstaaten Widerstand gegen
diese leisten. Diese Staaten selbst würden damit immens an Bedeutung
verlieren, wenn sie die Kompetenz abgeben würden, zu entscheiden, wer
wann wie rechtmäßige Gewalt anwenden darf. Dass es gerade eine
"autonome Agentur europäischen Rechts" wie Frontex sein soll, die
bestimmt, wer Waffen tragen darf und wann diese eingesetzt werden
dürfen, mag auch die ganz praktischen Befürchtungen erhöhen, den
Überblick zu verlieren, wer da im eigenen Land mit welchen Befugnissen
welche Staatsgewalt ausübt.
Die Verordnung des Rates (Nr. 863/2007), mit der die "Schnellen
Eingreifkräfte für den Grenzschutz" (Rapid Border Intervention Teams,
RABITs) rechtlich begründet wurden, kann als Schritt hin zu einer
solchen Okkupation begriffen werden. Wie der oberste Justiziar von
Frontex, Sakari Vuorensola, gegenüber dem britischen Oberhaus angab,
würde diese Verordnung "direkt wirken" und nationales Gesetz "binden
und ersetzen". "Diese Verordnung legt fest, dass Mitglieder der RABITs
sowie Gastbeamte in den normalen gemeinsamen Operationen auf der Basis
dieses Teils des Gemeinschaftsrechts exekutive Befugnisse haben, alle
exekutiven Befugnisse, die nötig sind, um den so genannten
Schengen-Grenzkodex zu erfüllen … Das ist eine wichtige Entwicklung im
Gemeinschaftsrecht, dass wir zum ersten Mal eine Verordnung haben, die
festlegt, dass ausländische Beamte gewisse Befugnisse in einem anderen
Land haben." Diese Befugnisse umfassen das Recht, Menschen anzuhalten,
zu kontrollieren, sie unter Umständen zu verhören und Zwang auszuüben,
Waffen zu tragen und diese unter bestimmten Umständen einzusetzen,
denn: "Waffen spielen leider eine Rolle beim Grenzschutz."[1] Zuvor
hatten die Beamten diese Befugnisse offiziell nicht gehabt, d.h., die
Betroffenen hätten sich einer Kontrolle oder Identitätsfeststellung
durch Grenzpolizisten aus Drittstaaten verweigern können, bis Beamte
des Einsatzlandes auf der Grundlage des nationalen Rechts entsprechende
Forderungen an sie richten – sofern sie über die Rechtslage informiert
gewesen wären.
Das Europäische Gemeinschaftsrecht setzt sich zusammen aus den
Verträgen zu den Europäischen Gemeinschaften und der EU (Primärrecht)
sowie den von der EU ergangenen Rechtsakten, wie eben Verordnungen
(Sekundärrecht). Die Verordnung über die Einrichtung der RABITs und die
erweiterten Befugnisse der Beamten bei gemeinsamen Operationen wurde
per "Mitentscheidungsverfahren" verabschiedet. Sie basiert auf einem
Vorschlag der Kommission, der vom Rat der Innen- und Justizminister
überarbeitet und anschließend dem zuständigen Ausschuss des
europäischen Parlaments vorgelegt wurde. Dieser verfasste daraufhin
einen Bericht mit Änderungsvorschlägen, der mit 42 zu 4 Stimmen
angenommen wurde. Durch Zustimmung des Rates zu einem Text, der diese
Änderungen teilweise berücksichtigte und dessen Veröffentlichung im
Amtsblatt der Europäischen Union wurde diese Verordnung rechtskräftig
Teil des Gemeinschaftsrechtes mit "Durchgriffswirkung". Mit diesem
alltäglichen Akt europäischer Verwaltung wurde sozusagen eine neue
Staatsgewalt geboren.
Nationale Renitenz
Bereits der Vorschlag der Kommission[2] machte in seiner Begründung für
das Gesetzesvorhaben keinen Hehl aus der Absicht, "dass einheitlich
geregelt werden muss, welche Aufgaben Grenzschutzbeamte eines
Mitgliedstaats bei einer gemeinsamen Aktion im Hoheitsgebiet eines
anderen Mitgliedstaats wahrnehmen dürfen". Eingebettet wurde diese
Absicht aber in eine Rhetorik des Ausnahmezustands: Bei
"außergewöhnlichen Problemen im Zusammenhang mit der Kontrolle ihrer
Außengrenzen", einem "Massenzustrom illegaler Einwanderer", sollten die
Mitgliedstaaten "zeitlich befristet" auf "Krisenreaktionsteams" bzw.
"Soforteinsatzteams" zurückgreifen können. Die Subsidiarität sei
gewährleistet, da nur eine EU-Verordnung, nicht jedoch einzelstaatliche
Gesetze "ein ausreichendes Harmonisierungsniveau" sicherstellen
könnten. Diese Rhetorik wurde in den weiteren Schritten der
Gesetzgebung angereichert, es bedurfte jedoch der Intervention des
Parlaments, damit sie auch Eingang in den Gesetztext fand, indem das
Parlament vorschlug, in diesem festzuhalten, dass "[d]ie Entsendung von
Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke, die für einen begrenzten
Zeitraum Unterstützung leisten sollen, […] in Ausnahme- und
Notsituationen erfolgen [sollte]".[3] Dieser Vorschlag wurde
übernommen. Der Vorschlag, den Mitgliedstaaten einzuräumen, die
Befugnisse der Gastbeamten einzuschränken, wurde insofern abgewandelt,
als diese in der gültigen Fassung nur Einschränkungen festlegen dürfen,
die ebenso für ihre eigenen Grenzbeamten gelten.
Die Mitgliedstaaten – abgesehen von Deutschland, das bei der
polizeilichen Zusammenarbeit und Integration führend und fordernd ist –
geben sich von den praktischen Auswirkungen der RABIT-Verordnung wenig
begeistert und zeigen sich ein wenig renitent. Spürbar ist schon die
skeptische Distanzierung in einem Bericht des britischen Oberhauses,
wonach die neuen Befugnisse nur "nach Ansicht" des Frontex-Justiziars
Vuorensola nun unmittelbar "auf der Grundlage des Gemeinschaftsrechts
ausgeübt" werden könnten. Die Briten, die der Einführung einer
EU-Polizei ohnehin skeptisch gegenüberstehen, stellen in ihrem Bericht
hingegen unumwunden fest, dass die Haftbarkeit eines Beamten, der in
Frontex- oder RABIT-Einsätzen von diesen Befugnissen Gebrauch macht,
unklar sei. Dies bestätigte auch ein maltesischer Grenzschützer
gegenüber dem Oberhaus, der zugleich seinem Unbehagen Ausdruck verlieh,
mit bewaffnetem Personal aus anderen Staaten zusammenzuarbeiten, bei
dem er unsicher sei, wie dieses an der Waffe ausgebildet sei und welche
Regeln es beim Schusswaffengebrauch befolge.[4]
Bei einem ersten Übungseinsatz in Portugal im November 2007 zeigten
sich auch die dortigen Behörden leicht widerspenstig. Der Einsatz der
neuen Befugnisse sollte unter möglichst realistischen Bedingungen
erfolgen, weshalb die 16 teilnehmenden Grenzschützer aus 16
verschiedenen Mitgliedsstaaten aufgefordert waren, ihre Dienstwaffe
mitzubringen und zu tragen. Die portugiesischen Behörden machten jedoch
geltend, dass diese eine portugiesische Waffenlizenz benötigen würden,
um in dem Land eine Waffe führen zu dürfen. Frontex hingegen vertrat
die Position, dass sie allein aufgrund der RABIT-Verordnung hierzu
befugt seien. Nach "einigen Diskussionen" ließen sich die
portugiesischen Behörden zwar überzeugen, dass die Verordnung des Rates
über dem nationalen Gesetz steht und deshalb keine Lizenzen notwendig
seien, sie stellten den eingesetzten Beamten dann aber dennoch solche
aus, um auch dem nationalen Recht oberflächlich Genüge zu tun.
Auch in einer anderen Hinsicht schränkt die RABIT-Verordnung die
Souveränität der Mitgliedstaaten ein, indem sie deren Verfügungsgewalt
über die eigenen Beamten beschneidet. Zwar müssen die Mitgliedstaaten
diese einmalig für den Pool, aus dem die jeweiligen
"Krisenreaktionsteams" zusammengestellt werden, zusagen, eine
Abberufung in einen Einsatz erfolgt dann jedoch durch Frontex und die
Mitgliedstaaten dürfen sich deren Entsendung nur verweigern wenn sie
sich – wiederum – "in einer außerordentlichen Situation [befinden], die
die Erledigung nationaler Aufgaben erheblich beeinträchtigt."
"Compulsory Solidarity" – "Verpflichtende Solidarität" nennt Frontex
das.
Die "Übungen" der RABITs
Obwohl das Ziel der bisherigen RABIT-Einsätze vermutlich vorrangig
darin bestand, die Fragen des Tragens von Waffen und der potenziellen
Anwendung von Waffengewalt zu klären und die Möglichkeiten hierzu
gegenüber den Mitgliedstaaten zu demonstrieren und durchzusetzen, steht
die Waffengewalt keineswegs im Zentrum des geplanten Grenzmanagements –
auch nicht in "Notsituationen". Denn die unmittelbare Gewalt wird
überwiegend in die Herkunfts- und Transitstaaten verlagert. Auch in
"Notsituationen" soll die Aufgabe der europäischen Grenzschützer
vorrangig darin bestehen, ankommende MigrantInnen zu befragen (auch zu
ihren Migrationswegen, um die Gewalt dorthin verlagern zu können) und
ihre Dokumente zu prüfen. Doch auch dabei ist das Tragen von Waffen
nach Ansicht von Grenzschützern wichtig, da es der Einschüchterung und
Abschreckung der Befragten und Kontrollierten dient und den
Kontrollierenden Autorität verleiht. Wir haben es aber auch bei den
RABITs nicht mit einer martialisch ausgerüsteten Gendarmerieeinheit zu
tun, sondern überwiegend mit Beamten, die für Verhöre an den Land- und
Luftgrenzen, im Umgang mit technischen Geräten und bei der Erkennung
gefälschter Dokumente besonders ausgebildet sind.[5] Dabei tragen sie
die Uniformen der jeweiligen nationalen Polizeien, denen sie angehören,
eine Armbinde mit EU-Logo verweist aber darauf, dass sie zugleich auf
der Grundlage des Gemeinschaftsrechts territorial erweiterte Befugnisse
haben. Für Einsätze an den Seegrenzen, wo es tatsächlich häufiger um
das auch physische "Zurückdrängen" und "Umleiten" geht, sind wenige
Beamte aus dem Pool der RABITs ausgebildet.
So waren bei der ersten "Übung" der RABITs in Portugal acht der
eingesetzten internationalen Beamten mit "front line interviews", also
Erstbefragungen der ankommenden Passagiere, beschäftigt, fünf mit der
Untersuchung verdächtiger Ausweispapiere und die restlichen mit
eingehenden Befragungen derjenigen, deren Recht, in die EU einzureisen,
bezweifelt wurde. Diese Untersuchungen und Befragungen von Reisenden
aus Lateinamerika fanden konkret mit realen Passagieren statt, wobei
von den erweiterten Befugnissen Gebrauch gemacht wurde, obwohl die
"Ausnahme- und Notsituation" nur aus einem fiktiven Szenario in einer
fiktiven "Zentralamerikanischen Republik (CAR)" und einem fiktiven
Netzwerk von Dokumentenfälschern basierte (Dieses Szenario wird
ausführlich im Beitrag "Das nachrichtendienstliche Vorfeld
beschrieben").[6] Ob und wie viele Menschen wegen der auf der Grundlage
eines fiktiven Szenarios erweiterten Befugnisse festgenommen oder
zurückgeführt wurde, ist nicht bekannt.
Auch die zweite Übung der RABITs während der slowenischen
Ratspräsidentschaft im April 2008 an der slowenischen Außengrenze
basierte auf einem fiktiven Szenario, nach dem sich die Zahl derer, die
sowohl an den Grenzübergängen als auch an der grünen Grenze über
Slowenien in den Schengenraum einreisen wollen, plötzlich erhöht hätte.
Entsprechend setzten sich die 30 Mitglieder des RABITs aus Experten für
das Erkennen gefälschter Dokumente und für intensive Durchsuchungen an
den Landgrenzen und Experten für Überwachungstechnologie
(Nachtsichtgeräte und thermodynamische Kameras) an der grünen Grenze
zusammen. Ziel der Übung sei es wiederum gewesen, "zu testen, wie die
Mitglieder der Schnellen Eingreifkräfte für den Grenzschutz ihre
Befugnisse in der Praxis anwenden". Zugleich betonte der slowenische
Grenzschutz, dass die Zahl der illegalen Übertritte an der betroffenen
Außengrenze seit Jahren rückläufig sei, real also keinerlei Ausnahme-
und Notsituation vorlag. In diesem Fall wurde sowohl von der
slowenischen Ratspräsidentschaft als auch von öffentlichen Medien
berichtet, dass die ausländischen Beamten Straftaten aufgedeckt und so
zu Zurückweisungen und Verhaftungen beigetragen hätten. Dabei wurde der
Aufgabenbereich des Grenzschutzes und von Frontex über den
Personenverkehr hinaus weit überdehnt: Es wurden nicht nur vermeintlich
gefälschte Dokumente beschlagnahmt und „illegale Einwanderer“
festgenommen, sondern auch gestohlene Autos und geschmuggelte
Zigaretten aus dem Verkehr gezogen und die Schmuggler verhaftet.[7]
Die dritte RABIT-Übung mit ganzen 49 internationalen Polizeikräften an
der rumänischen Grenze nach Moldawien im Oktober 2008 sollte insofern
noch "realistischer" sein, als die teilnehmenden Staaten erst zehn Tage
vor Beginn der Übung informiert wurden. Auch wurde erstmals und
kurzfristig auf die "Toolbox" CRATE zurückgegriffen, aus der ein
polnischer Hubschrauber und ein österreichisches Fahrzeug mit
Überwachungstechnologie für die Grenzsicherung abgerufen wurden.[8]
Auch bei der vierten Übung der RABITs an den Außengrenzen zur Türkei,
die bereits deutliche Züge eines gemeinsamen operativen Einsatzes trug,
spielten technologische Mittel eine wichtige Rolle. Der Journalist Gerd
Höhler, der offensichtlich einen mit modernsten Geräten ausgestatteten
österreichischen Grenzbeamten bei der Übung begleiten durfte,
berichtete in der Frankfurter Rundschau (FR) vom 26.5.2009 unter dem
Titel "verräterischer Herzschlag": "Eine Wärmebildkamera auf dem Dach
des Transporters filmt die Grenze. Auf den beiden Bildschirmen taucht
plötzlich eine weiße Silhouette auf. Ein Mensch läuft über ein Feld,
ein zweiter folgt, ein dritter…Schließlich sind es zwölf. ‚Die kommen
aus dem Wald am Flussufer‘, sagt Böhm. Sie sind etwa sechs Kilometer
entfernt, aber auf den beiden Bildschirmen klar zu sehen und mit Hilfe
eines Satellitennavigationsgeräts, das mit der Kamera gekoppelt ist,
auf den Meter genau zu orten. Böhm drückt die Sprechtaste seines
Funkgeräts: ‚Zugriff!’… Neidvoll bestaunen die griechischen Polizisten
auch die Herzschlag-Detektoren, die finnische Grenzpolizisten während
der Frontex-Übung am Grenzübergang bei Kipi vorstellen. Hier rollen vor
allem türkische Lastzüge nach Griechenland, die dann vom
westgriechischen Hafen Igoumenitsa per Fähre nach Italien übersetzen.
Dies ist eine beliebte Route für die Schleuser, die Flüchtlinge in
Lastwagen versteckt nach Europa bringen. Mit einem Herzschlag-Detektor
können sie aufgespürt werden." Seit der RABIT-Übung, die der
bulgarische Auslandsrundfunk übrigens als "Militärübung" bezeichnet
hat, prüfen nun die griechischen Behörden ebenfalls die Anschaffung
solcher Technologien. Eine Tatsache, die der FR-Autor offensichtlich
begrüßt, wenn er im Zusammenhang mit den xenophoben Krawallen in
griechischen Städten und "Straßenzüge[n, die] fest in der Hand
illegaler Zuwanderer" seien, schreibt: "Dass die Griechen mit der
Anschaffung solcher Geräte bisher zögerten, ist auch deshalb
unverständlich, weil gerade an ihrer Grenze zur Türkei viele
Armutsflüchtlinge aus dem Nahen Osten, Afghanistan, Pakistan, China und
Afrika auftauchen."
Damit hat Frontex mit dieser jüngsten Übung gleich mehrere Ziele
erreicht: Neue Grenztechnologien wurden erprobt und Drittstaaten in der
Praxis vorgeführt, RABIT-Übungen auf der Grundlage fiktiver Szenarien
wurden mit den alltäglich stattfindenden gemeinsamen operativen
Einsätzen integriert. Die ehemalig linksliberale Zeitung Frankfurter
Rundschau ergeht sich in Lobeshymnen und diagnostiziert: "[D]er Alltag
an vielen EU-Außengrenzen [gleicht] längst einem chronischen
Ausnahmezustand."[9] Es ist dieser chronische Ausnahmezustand – ob
simuliert oder durch die eigene Politik real produziert – der als
Vehikel der Okkupation dient: Polizeikräfte, deren Haftbarkeit nicht
geklärt ist.
Anmerkungen
[1] House of Lords: FRONTEX – the EU external borders agency, 9th
Report of Session 2007–08, HL-Paper 60, die ersten Zitate stammen von
Sakari Vuorensola, Justiziar bei Frontex, das letzte von Andrew Mallia,
Major der maltesischen Streitkräfte.
[2] KOM(2006) 401 endgültig.
[3] Amendments by Parliament to the Commission proposal for a
Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a
mechanism for the creation of Rapid Border Intervention Teams and
amending Council Regulation (EC) No 2007/2004 as regards that mechanism
and regulating the powers and tasks of guest officers.
[4] House of Lords, a.a.O.
[5] "Rapid Border Intervention Teams first time in action", Pressemitteilung von Frontex vom 6.11.2007, www.frontex.eu.int.
[6] Ebd.
[7] "RABIT exercise ― Joint exercise of the Slovenian and
other European police forces at the external Schengen border",
Pressemitteilung der slowenischen Ratspräsidentschaft vom 10.4.2008,
www.eu2008.si.
[8] Frontex-Jahresbericht 2008.
[9] Gerd Höhler: Verräterischer Herzschlag, in: Frankfurter Rundschau vom 26.5.2009.
http://imi-online.de/download/CM-RABITS-4-09.pdf
Christoph Marischka
