Von Prof. Dr. jur. Elmar Giemulla, Technische Universität Berlin
Bei einem Blick auf das zivile Luftrecht kann es nicht verwundern, dass die verfügbaren Vorschriften für UAV/UAS zu kurz geraten sind beziehungsweise bereits grundsätzlich nicht passen.
[Newsletter Verteidigung] Das liegt schlicht daran, dass ein Gesetzgeber bei der Formulierung von Vorschriften naturgemäß nur die Situationen erfassen kann, die bereits existieren beziehungsweise die er realistischer weise voraussehen kann. Wenn neue Entwicklungen unter Vorschriften subsumiert werden sollen, die vor Jahren erlassen worden sind, dann mag zwar die »Auslegung« ein Stück weiterhelfen. Spätestens dann, wenn das Korsett des Wortlauts zu eng wird, müssen neue Vorschriften geschaffen werden, die natürlich möglichst nicht in Widerspruch zu dem bereits bestehenden Rechtsrahmen geraten sollen.
Die Zulassung eines UAV als Luftfahrzeug
Das geltende Zulassungsrecht
Da das vielfältig aufgefächerte Zulassungsrecht sich um den Begriff des „Luftfahrzeugs“ rankt, ist zunächst die Frage zu klären ob UAV sich sachgerecht – das heißt nicht nur unter dem Aspekt des Begrifflichen, sondern vor allem auch mit Blick auf die Rechtsfolgen – in die Typologie der Luftfahrzeuge einordnen lassen. Von den traditionellen Arten von Luftfahrzeugen, wie sie in § 1 Abs. 2 LuftVG aufgelistet sind, können sinnvollerweise nur die folgenden unter dem Blickwinkel UAV gesehen werden: Flugzeuge und Drehflügler einerseits sowie Flugmodelle und sonstige, für die Benutzung des Luftraums bestimmte Geräte, andererseits. Bevor man auf die letztgenannte »salvatorische « Formulierung ausweicht, ist deshalb zu prüfen, ob UAV als Flugzeuge oder Drehflügler (§ 1 Abs. 2 Nr. 1 und 2 LuftVG) angesehen werden können, um sodann die Zulassungsvorschriften, die für diese beiden Arten von Luftfahrzeugen gelten, auf UAV zu übertragen.
Beim unbefangenen Betrachter würde der Anblick eines UAV, je nachdem wie es konstruiert ist, wahrscheinlich die Assoziation eines Flugzeugs oder Drehflüglers auslösen. Es fragt sich deshalb, ob das Fehlen einer Besatzung den Rahmen dieses Begriffs sprengt. Bei einer teleologischen Interpretation der Zulassungsvorschriften muss man gegen eine Übertragung auf die vorliegende Problematik allerdings Bedenken haben, und zwar deswegen, weil hier nicht nur das Luftfahrzeug als solches zulassungsbedürftig ist, sondern das gesamte System (UAS – Unmanned Aircraft System). Bei UAV ist ja nicht nur das, was sich in die Luft erhebt, zertifizierungsfähig oder bedürftig, sondern ganz wesentlich auch die Bodenstation und natürlich auch die Datenverbindung zwischen den beiden Teilen dieses Systems. Das heißt, der Begriff Flugzeug oder Drehflügler allein würde ja nur einen, wenn auch wichtigen, Teil des Systems abbilden und andere, mindestens ebenso wichtige Teile würde von diesem Begriff nicht erfasst werden können, es sei denn, man behilft sich mit gekünstelten Hilfskonstruktionen, wie etwa der Betrachtung, dass bei UAV das Cockpit lediglich ausgelagert ist und in Wirklichkeit einen integralen Bestandteil des Luftfahrzeugs darstellt.
Angesichts derartiger Schwierigkeiten liegt es nahe, sich bei der rechtlichen Einordnung von UAV beziehungsweise UAS dem Begriff des Flugmodells (§ 1 Abs. 2 Nr. 9 LuftVG) zuzuwenden. Auch dieser Begriff ist natürlich nicht mit Blick auf UAV in das LuftVG aufgenommen worden. Der Begriff »Flugmodell« dürfte sprachlich als die verkleinerte Abbildung eines größeren, bereits existierenden Mutterluftfahrzeuges zu verstehen sein. UAV sind allerdings gerade keine verkleinerte Kopie eines existierenden Gegenstandes. Auch der Begriff des Flugmodells gerät deshalb beim Versuch einer rechtlichen Zuordnung von UAV zumindest in ein gewisses Zwielicht, zumal der Verordnungsgeber den Begriff des Flugmodells, wie er sich im LuftVG findet, leicht anders interpretiert als ihn der unbefangene Betrachter vermutlich verstehen würde.
Bekanntlich ist der Verordnungsgeber ja durchaus befugt, Begriffe, die der Gesetzgeber verwendet, konkreter zu fassen. Von dieser Möglichkeit macht die LuftVZO[1] in § 1 Abs. 1 Nr. 8 Gebrauch, indem dort Flugmodelle in der Weise definiert werden, dass es sich dabei um unbemannte Luftfahrzeuge handeln muss, die in Sichtweite des Steuerers betrieben werden. Diese Definition ist sicherlich auch für UAV ein sinnvoller Ansatz, gibt allerdings nur einen Teil der Lösung vor. Hiervon mögen UAV erfasst werden können, die von den Polizeibehörden eingesetzt werden, um Autobahnen und Grenzen zu überwachen, oder solche, die die Feuerwehr an Hochhäusern hochfliegen lässt, um nachzusehen, ob sich vielleicht noch Menschen darin befinden – alles das mag sich noch in Sichtweite des Steuerers abspielen. Allerdings hat der Definition ganz offensichtlich der Flugmodellsport Pate gestanden, was sich daraus ergibt, dass diese Luftfahrzeuge nach § 1 Abs. 1 Nr. 8 LuftVZO »… ausschließlich zum Zweck des Sports oder der Freizeitgestaltung« betrieben werden dürfen. Selbst wenn man den Verordnungsgeber dazu bewegen könnte, diese Formulierung zu streichen, dann hätte man lediglich einen Teilbereich der UAV abgedeckt, nämlich diejenigen, die in Sichtweise des Steuerers betrieben werden.
Was die Zulassungsanforderungen für diese Art von Luftfahrzeugen anlangt, so unterscheidet der Verordnungsgeber nach dem Gewicht. Das ist auch sachgerecht, denn mit steigendem Gewicht hat ein Luftfahrzeug höhere kinetische Energie, hat mehr Treibstoff an Bord und stellt damit insgesamt ein höheres Gefährdungspotenzial dar. Wie aus § 1 Abs. 1 Nr. 8 LuftVZO ersichtlich, hat sich der Verordnungsgeber dafür entschieden, Flugmodelle bis zu 25kg zertifizierungsfrei zu stellen, das heißt für diese Art von Fluggerät bedarf es weder einer Musterzulassung noch einer Verkehrszulassung. Dieser Bereich stellt damit das technische Restrisiko dar; er gerät damit haftungsrechtlich in die Nähe des »allgemeinen Lebensrisikos«, obwohl natürlich ein herabfallendes Gewicht von bis zu 25kg ein durchaus ausgeprägtes Lebensrisiko darstellen kann. Allerdings wird ein Restrisiko nicht nur durch den Schaden im Eintrittsfall definiert, sondern auch danach, wie groß seine Eintrittswahrscheinlichkeit ist. Die Frage, ob, wo und wie häufig etwas tatsächlich passieren könnte, führt zurück zu den sinnvollen und damit denkbaren Einsatzgebieten für solche Luftfahrzeuge. Dies dürften insbesondere Krisengebiete oder ganz allgemein solche Gebiete sein, die normalerweise für zivile Betätigungen nicht oder nur ausnahmsweise zugänglich oder hierfür nicht interessant sind. Bei den Einsätzen von Polizei und Feuerwehr geht es oftmals sogar um abgesperrte Gebiete, so dass die Entscheidung des Verordnungsgebers, die genannten Luftfahrzeuge zertifizierungsfrei zu stellen, sicherlich insgesamt durchaus akzeptabel ist. Was der Verordnungsgeber hiermit bezweckt, liegt auf der Hand, nämlich dem Flugmodellsport nicht zu sehr reglementierend im Wege zu stehen. Das ist nicht nur im Sinne des Hobbybetreibers begrüßenswert, sondern auch im Sinne der weiteren technischen Entwicklung.
Soweit es um Flugmodelle im Gewichtsbereich zwischen 25kg und 150kg geht, bedarf es einer Musterprüfung und einer Stückprüfung nach dem Stand der Technik. Hier ist eine Bescheinigung nach § 9 Abs. 4 LuftGerPV[2] erforderlich. Bei Flugmodellen über 150kg erfolgen nach § 9 Abs. 2 LuftGerPV die Musterprüfung, die Stückprüfung und die Prüfungen in einem Qualitätsmanagement-System entsprechend den Bestimmungen der »JAR-21 deutsch«. Allerdings gerät man hier unversehens in eine Konkurrenz mit dem europäischen Recht, da letzteres – wie oben bereits erörtert – Geltung für unbemannte Luftfahrzeuge über 150kg beansprucht, wozu auch die Flugmodelle gehören. Das heißt, soweit es um Flugmodelle über 150kg geht, gilt die Vorschrift des § 9 Abs. 2 LuftGerPV – entgegen ihrem Wortlaut – nicht; sie ist vom europäischen Gesetzgeber (konkret von Art. 4 Abs. 1 der EASA-Grundverordnung) verdrängt worden. In der praktischen Konsequenz ist das für die zivile Luftfahrt allerdings nicht sehr dramatisch, weil die LuftGerPV anordnet, dass die Musterprüfung und Stückprüfung nach »JAR 21 deutsch« entsprechend vorzunehmen ist, während die EASA-Grundverordnung eine Prüfung nach »Part 21« verlangt. Für die militärische Luftfahrt hat dieses Faktum allerdings durchgreifende Konsequenzen. Nach § 30 Abs. 1 LuftVG kann die Bundeswehr von der LuftGerPV (beziehungsweise den angehängten »JAR 21 deutsch«) abweichen, nicht allerdings von dem europäischen »Part 21«. Unabhängig davon, ob diese Überlegungen einen praktikablen Umgang ermöglichen, müsste hierfür zunächst § 1 Abs. 1 Nr. 8 LuftVG geändert werden: Die Merkmale der »Sichtweite des Steuerers« sowie »ausschließlich zum Zwecke des Sports und der Freizeitgestaltung betrieben« stehen einer sinnvollen Anwendung auf UAV/UAS jedenfalls zurzeit im Wege.
Möglicherweise ist ja der letzte hier infrage kommende Begriff des »sonstigen, für die Benutzung des Luftraums bestimmte Geräts, sofern es in Höhen über 30m betrieben werden kann« (§ 1 Abs. 2 Nr. 11 LuftVG), für die rechtliche Einordnung von UAV geeignet. Er scheint hierfür jedenfalls auf den ersten Blick geeigneter zu sein als der Begriff des Flugmodells, da er wesentlich weiter ist als dieser. Dies ist nicht sonderlich überraschend, da es sich hierbei um eine Generalklausel handelt, mit deren Hilfe technische Entwicklungen ja gerade aufgefangen werden sollen. Allerdings hat der Gesetzgeber, als er diese Vorschrift geschaffen hat, wiederum nicht UAV/UAS im Blick gehabt, sondern Ultraleichtflugzeuge, Hängegleiter und sonstige Fluggeräte.[3] Wenn man im Blick behält, dass auch die Bodenstation und die Datenverbindung zum UAV zertifiziert werden muss, dass also auch diese beiden Elemente von dem jeweiligen Begriff erfasst werden müssen, dann dürfte – wenn überhaupt einer von den hier erörterten Begriffen – es wohl der letztgenannte sein, der hier weiter helfen könnte. Aus § 1 Abs. 2 Nr. 11 LuftVG ergibt sich, dass der Gesetzgeber hierfür keine Musterzulassung fordert. Da für Luftfahrzeuge im Gewichtsbereich jenseits von 150kg das europäische Recht Geltung beansprucht, trifft diese Aussage nur für »sonstiges Luftfahrtgerät« bis zu 150kg Gewicht zu. Soweit man unbemannte Luftfahrzeuge hierunter subsumiert, muss man das für bedenklich halten, zumal – zurzeit jedenfalls – nicht einmal eine Verkehrszulassung notwendig ist. Denn § 6 Abs. 1 Nr. 9 LuftVZO ordnet eine solche nur an, wenn das Luftfahrzeug nach der LuftGerPV prüfpflichtig ist – was zurzeit nicht der Fall ist.
Vorschlag für eine sachgerechte Struktur des Zulassungsrechts
UAV sollten nicht als Flugmodelle betrachtet werden, da es sich bei ihnen bereits rein sprachlich nicht um Modelle bereits existierender größerer Luftfahrzeuge handelt, sondern um einen eigenständigen Typus. Zudem wird der Begriff auch nicht dem Bedürfnis nach Zertifizierung des gesamten Systems gerecht. Es empfiehlt sich auch nicht, UAS unter den Begriff »sonstige für die Benutzung des Luftraums bestimmte Geräte« zu subsumieren, da damit die Forderung von § 1 Abs. 2 Nr. 11 LuftVG gilt, sie in Höhen von mehr als 30m über Grund oder Wasser zu betreiben. Auch eine Streichung dieser Voraussetzung hat auszuscheiden, da man sie damit ihres Zwecks einer sachgerechten Regelung von Luftkissenfahrzeugen berauben würde. Aus diesem Grund sollte eine neue Kategorie der UAS in § 1 Abs. 2 (Nr. 12) LuftVG eingefügt werden. Deren Anforderungen könnten sich durchaus an denen für Flugmodelle orientieren und wie folgt aussehen:
Unbemannte Luftfahrzeuge bis zu einer bestimmten Gewichtsuntergrenze, und zwar – anders als zurzeit – nicht nur die in Sichtweite, sondern auch außerhalb der Sichtweite des Steuerers betriebenen: Das sind die klassischen Flugmodelle. Für solche Luftfahrzeuge kann man in Betracht ziehen, auf jegliche Zulassungspflicht (Muster- und Verkehrszulassung) zu verzichten.
Ich würde allerdings dafür plädieren, die bisher im deutschen Luftrecht für Flugmodelle in Sichtweite des Steuerers vorgesehene Gewichtsuntergrenze von 25kg auf 5kg zu senken, und gleichzeitig auf solche zu erweitern, die außerhalb der Sichtweite des Steuerers betrieben werden. Diese Gewichtsuntergrenze gilt auch für den erlaubnisfreien Aufstieg von Flugmodellen (vgl. § 16 Abs. 4 LuftVO).
Sie steht zudem international zur Diskussion; man sollte sich daran orientieren. Für die Bundeswehr ist dieser Gewichtsbereich unproblematisch, da das europäische Recht hier keine Geltung beansprucht. Vielmehr geht es um deutsches Recht, von dem die Bundeswehr ja aufgrund des § 30 Abs. 1 LuftVG abweichen darf.
Dies gilt auch dann, wenn das deutsche Zulassungsrecht ausdrücklich auf eine Regelung verzichtet. Die Bundeswehr könnte sich dem für ihre Einsatzzwecke anschließen oder – in Abweichung hiervon – eigene Vorschriften erlassen (in Form von Zdv).
Im Gewichtsbereich darüber sollten UAV/UAS zulassungspflichtig sein (Muster- und Verkehrszulassung). Da die EASA-Grundverordnung eine Zulassung erst ab 150kg vorsieht, kann es für UAV zwischen 5kg (beziehungsweise 25kg) bis zu 150kg nur um eine nationale Zulassung gehen. Man wird sicherlich darüber diskutieren können, ob eine Bescheinigung nach § 9 Abs. 4 LuftGerPV (Musterprüfung und Stückprüfung nach dem Stand der Technik) ausreichend ist oder ob man hier auf bereits bestehende Regelwerke (JAR-21 deutsch oder EASA-Part 21) Bezug nehmen sollte. Meines Erachtens stellt eine »Stand-der-Technik-Klausel« jedenfalls bis auf weiteres eine durchaus sachgerechte Lösung dar, da ein gefestigtes Regelwerk notwendige, aber derzeit nicht im Einzelnen voraussehbare Entwicklungen behindern könnte. Für die Bundeswehr ist auch dieser Gewichtsbereich unproblematisch: Da es hier um deutsches Luftverkehrsrecht geht, kann sie hierfür auf der Grundlage des § 30 Abs. 1 LuftVG ohne weiteres entsprechende Abweichungsregeln schaffen (in Form entsprechender Zdv).
Für den Gewichtsbereich jenseits von 150kg heißt es, Abschied zu nehmen vom deutschen Recht; denn für die Zulassung dieser unbemannten Luftfahrzeuge ordnet – wie bereits oben erwähnt – die EG-VO 1702/2003 die Anwendung von »Part 21« an. Ob dies auch für die Bundeswehr sachgerecht ist, kann vorliegend dahinstehen. Zum einen ist EASA-Recht nach Art. 1 Abs. 2 der EASA-Grundverordnung für den militärischen Bereich nicht anwendbar, zum anderen könnte wegen § 30 Abs. 1 LuftVG hiervon ohnehin nicht abgewichen werden. Entsprechende ZDv fallen also für diese Luftfahrzeuge in das oben bereits beschriebene rechtliche Vakuum. Dieser unakzeptable Zustand kann – wie ebenfalls bereits oben erwähnt – nur durch eine Änderung des § 30 Abs. 1 LuftVG beseitigt werden.
Die Zulassung des Steuerers
Was den Steuerer von UAV anlangt, sieht der Befund de lege lata nicht viel ermutigender aus. Man dürfte dem UAV-Steuerer kaum gerecht werden, würde man ihn unter den Begriff »Luftfahrer« (vgl. § 4 Abs. 1 LuftVG i. V. mit § 20 Abs. 1 LuftVZO) subsumieren. Die Vorschriften sind einerseits zu streng (insbesondere die gesundheitlichen Anforderungen), andererseits nicht streng genug (so wird man an die Zuverlässigkeit des UAV-Steuerers erhöhte Anforderungen stellen müssen, da die eigene physische Beteiligung an dem Flugvorgang als disziplinierendes Element wegfällt), schließlich nicht problemadäquat (die Beanspruchung durch eine reine Bildschirmtätigkeit). Zudem assoziiert man mit dem Begriff »Luftfahrer« sicherlich etwas anderes als jemanden, der von einer Bodenstation aus ein Luftfahrzeug lenkt. Eine solche Person ist einem Fluglotsen wahrscheinlich ähnlicher als einem »Luftfahrer«[4].Es besteht rechtlich auch kein Anlass für gekünstelte Konstruktionen, da § 4 Abs. 2 LuftVG noch eine Ergänzungsklausel für »sonstiges Luftfahrtpersonal« enthält. Zu diesem Personenkreis sind auch die Steuerer von Flugmodellen und von sonstigem Luftfahrtgerät zu zählen. An den Ausbildungs- und Lizensierungsvoraussetzungen (vgl. §§ 115, 116 LuftPersV) für diesen Personenkreis könnte man sich für den Steuerer von UAV durchaus orientieren, wobei bei der Formulierung entsprechender Vorschriften sicherlich dem besonderen Gegenstand UAV Rechung getragen werden müsste. Der Entwurf einer »Zulassungsordnung für Führer/ Führerinnen unbemannter Luftfahrzeuge der Bundeswehr«[5] (ZDv 19/13) könnte hier als Grundlage dienen.
Eine Kuriosität, die sich aus der Historie und aus dem traditionellen Hintergrund dieser Vorschriften ergibt, ist, dass für die Erteilung der Lizenz nach § 22 Abs. 1 Nr. 3 LuftVZO der Deutsche Modellflugverband zuständig ist, und zwar bei Flugmodellen bis immerhin 150kg, und erst jenseits dieser Gewichtsgrenze die Landesluftfahrtbehörde. Für sonstiges Luftfahrtgerät ist stets die Landesluftfahrtbehörde zuständig (§ 22 Abs. 1 Nr. 1 LuftVZO).
Falls man eine eigene Kategorie der UAS einführt, wäre auch hierfür die Zuständigkeit der Landesluftfahrtbehörde sinnvoll. Die Verantwortung des Steuerers von UAV sollte sich an derjenigen des Luftfahrzeugführers orientieren. Auch wenn die Lizenzierungsanforderungen unterschiedlich sein müssen, so führen sie beide ein Luftfahrzeug, der eine vom Cockpit aus, der andere, ohne in einem Luftfahrzeug zu sitzen. Und damit sollte den UAV-Steuerer auch die Verantwortung treffen, die sonst nur für die Luftfahrer gelten:
Die nautische Entscheidungsgewalt muss bei ihm liegen, ebenso wie die Verpflichtung zur ordnungsgemäßen Flugvorbereitung. Da dies nach derzeitiger Rechtslage (§ 4 Abs. 2 LuftVG) nicht für das »erlaubnispflichtige Personal« gilt, muss hier entsprechend nachgebessert werden.
Die Verkehrsteilnahme
Ziviles Luftrecht und die militärischen Abweichungsmöglichkeiten
Ein weiterer Problembereich ist die Verkehrsteilnahme UAV. Nach § 4a LuftVO »die Vorschriften dieser Verordnung Anwendung, soweit sich nicht aus den Besonderheiten dieser Luftfahrtgeräte, insbesondere der Freistellung von der Verkehrszulassung und dem Flugplatzzwang, der besonderen Betriebsform oder der fehlenden Besatzung die Unanwendbarkeit einzelner Vorschriften ergibt.«
Diese Vorschrift mag in manchen Situationen ihren guten Sinn haben, in anderen dagegen ist sie als ausgesprochen kritisch anzusehen. Da sie nicht als Freibrief für den UAV-Steuerer gedacht sein kann, muss dieser im Einzelfall darüber entscheiden, ob und inwieweit denn eine konkrete Situation die Unanwendbarkeit der genannten Vorschriften nahelegt. Der militärische Steuerer kann sich in aller Regel auf die von der Bundeswehr für ihr Personal formulierten Abweichungsvorschriften stützen. Für die zivile Luftfahrt gibt es naturgemäß keine derart detaillierten Abweichungsvorschriften, und wenn hier § 4a LuftVO dem Steuerer pauschal Abweichungen erlaubt, dann ist das für ihn weder handhabbar, noch verantwortbar oder zumutbar – abgesehen von dem hiermit einhergehenden, unvertretbaren Risiko für die öffentliche Sicherheit.
Ein unproblematisches, da eindeutiges Beispiel stellt § 12 LuftVO dar, der bekanntlich einen Abstand von 150m von Hindernissen vorschreibt. Die unbedingte Einhaltung dieser Vorschrift würde die Möglichkeit eines sinnvollen Einsatzes mancher unbemannter Kleinluftfahrzeuge in Frage stellen oder gar aufheben, so beispielsweise in Situationen, in denen es darum geht, in Häuser hinein zu sehen oder vielleicht sogar hinein zu fliegen – das ist nur in Abweichung von § 12 LuftVO möglich; hier leistet § 4a LuftVO gute Dienste. Im Übrigen ist in § 12 Abs. 1 Satz 4 LuftVO die Möglichkeit einer Ausnahmeerteilung durch die jeweils zuständige Luftfahrtbehörde des Landes vorgesehen.
Andererseits kann § 4a LuftVO aber auch zu einer Gefahrerhöhung führen, beispielsweise beim Abweichen von den Ausweichregeln für sich kreuzende Luftfahrzeuge nach § 13 Abs. 2 LuftVO. Hier geht es nicht um ein Entweder/Oder wie bei einer Nichtbeachtung des § 12, sondern um eine differenzierte Einschätzung der Lage und eine ebenso differenzierte Entscheidung. Die »Unanwendbarkeit« des § 13 würde aus UAV – je nach Typus – völlig unberechenbare fliegende Treibstofftanks machen. Bei Ausweichverfahren muss aber absolute, ja geradezu automatisierte Rechtssicherheit herrschen, für die der hinter all den Regeln des § 13 Abs. 2 LuftVO stehenden Gedanke Hilfestellung leisten kann, nämlich dass der Beweglichere dem Unbeweglicheren auszuweichen hat (aus nahe liegenden Gründen). Hier wird bei unbemannten Luftfahrzeugen der Verzögerungseffekt infolge des Übertragungsweges der Steuerungssignale, wenn es »remote « betrieben wird, und ohnehin, wenn es vorher programmiert ist, zu berücksichtigen sein. Naturgemäß setzt die Schlussfolgerung, welches von zwei sich kreuzenden Luftfahrzeugen denn das beweglichere oder das unbeweglichere ist, die eindeutige und umgehende Erkennbarkeit voraus. Die hinter jeder Ausweichvorschrift stehende Fliegerregel »Sehen und gesehen werden« (beziehungsweise »see and avoid«) erhält naturgemäß besonderes Gewicht, wenn der eine Verkehrsteilnehmer lediglich »gesehen« werden muss, während dem anderen das »Sehen« (und Ausweichen) obliegt.
Angesichts dessen geht es bei der Übertragung des Prinzips »see and avoid« auf UAV schon gar nicht mehr um das Problem, dass für dessen Steuerer das »see« problematisch ist und dass man es ersetzen müsste durch »sense and avoid«. Diese Problematik scheint mir in der Diskussion stark überbewertet zu sein. Zum einen ist dieses Prinzip bei IFR-Flügen nicht das Hauptmittel der Kollisionsvermeidung; zum anderen könnte man versuchen, das Vermeiden eines Zusammenstoßes mit einem UAV durch dessen eindeutige Kenntlichmachung, dass es sich um ein unbemanntes, das heißt unbeweglicheres Luftfahrzeug handelt (das heißt durch »gesehen werden«), zu erreichen. Hieran wird man sicherlich technisch noch arbeiten müssen. Es wäre deshalb zu überlegen, ob das Prinzip »see and avoid« zu Gunsten der unbemannten Luftfahrt nicht modifiziert werden sollte: Dies würde bedeuten, dass die bemannte Luftfahrt »sehen« und »vermeiden« müsste, »gesehen werden« müsste dann umso mehr die unbemannte Luftfahrt.
Dies führt zu der Auseinandersetzung mit der verbreiteten These, die unbemannte Luftfahrt müsse sich in die herkömmliche Luftfahrt in jeder Hinsicht eingliedern; sie dürfe die traditionelle Luftfahrt nicht verändern. Ich würde eher das Gegenteil voraussagen: Die unbemannte Luftfahrt wird die traditionelle Luftfahrt revolutionieren. Dies gilt namentlich für den Instrumentenflug, bei dem das »see and avoid« entsprechend zu relativieren ist, weil auch die bemannte Luftfahrt das »Sehen« zunehmend technischen Geräten überlässt, was dann auch hier zur Umformulierung dieser Regel in ein »sense and avoid« führt. Ein Beispiel hierfür scheint mir ACAS (»Airborne Collision Avoidance System«) zu sein. Wenn ACAS auch wegen seines Charakters als »tool of last resort« keine Lösung für die Grundsatzproblematik sein kann, so muss man doch berücksichtigen, dass es sich dabei um nichts anderes als ein »sense and avoid«-Instrument handelt, wobei das »sense« eindeutig beim TCAS-Gerät[6] liegt, jedoch noch nicht vollständig ausdiskutiert ist, ob der Pilot beim »avoid« noch einen eigenen Entscheidungsspielraum hat oder ob er bedingungslos dem »TCAS-advisory« folgen muss. Bekanntlich ist diese Problematik aufgrund der Kollision über dem Bodensee am 1. Juli 2002 ins allgemeine Bewusstsein geraten.[7]
Es wird durchaus vertreten, dass ein TCAS-Gerät nichts anderes ist als ein »additional set of eyes in the cockpit«, das heißt die zusätzlichen Augen eines Luftfahrzeugführers, der sich – natürlich – im Luftfahrzeug befindet. Dies ist deshalb bemerkenswert, weil die Folge dieser Betrachtungsweise ist, dass die letzte Entscheidungsbefugnis beim Piloten liegt und gerade kein Automatismus ausgelöst wird, wenn das TCAS-Gerät eine »advisory« erteilt.
Bezieht man in diese Betrachtungsweise allerdings die unbemannte Luftfahrt ein, steht außer Frage, dass eine TCAS-advisory nicht über den Umweg des Steuerers am Boden umgesetzt werden kann.
Ein »remote« Steuerer mit einem »additional set of eyes in the cockpit «, der die TCAS-advisory aufnehmen und den entsprechenden Steuerbefehl geben müsste, wäre angesichts der Übertragungsdauer der Signale für die Fälle, die es mit Hilfe von ACAS zu vermeiden gilt, alles andere als sachgerecht. Das heißt, bei UAV muss das TCASGerät unmittelbar mit der Steuerung des Luftfahrzeugs, unabhängig vom Willen des Steuerers am Boden, verbunden sein. Bei gemischtem Verkehr muss sich das naturgemäß herüberspiegeln in die bemannte Luftfahrt. Die Konsequenz ist dann allerdings, dass der Pilot von seiner Letztentscheidungsbefugnis Abschied zu nehmen hat, dass er vielmehr dem TCAS-Gerät ohne Wenn und Aber Folge zu leisten hat (auch wenn ihm der Fluglotse mehrfach die gegenteilige Weisung erteilt), eine Erkenntnis, die viele ohnehin schon teilen. Man wird angesichts dessen sogar noch einen Schritt weiter gehen müssen, nämlich dass TCAS-Geräte auch in der bemannten Luftfahrt unmittelbar auf die Steuerung Einfluss nehmen müssten. Eine Überlegungssekunde könnte bereits zu viel sein, wenn das entgegenkommende Luftfahrzeug automatisiert reagiert – unabhängig davon, dass das Ergebnis der Überlegung natürlich das richtige sein muss. Hier hilft nur eine vollständige Kompatibilität der Systeme in der bemannten wie in der unbemannten Luftfahrt (und im Übrigen auch bei der Flugsicherung). Insofern darf man die Behauptung wagen, dass zumindest an dieser Stelle UAV die Flugverfahren auch in der bemannten Luftfahrt beeinflussen werden.
Beim Thema »Verkehrsteilnahme von UAV« ist schließlich § 16 Abs. 1 Nr. 5 LuftVO zu nennen, nach dem der Betrieb von »fern- oder ungesteuerten Flugkörpern mit Eigenantrieb« erlaubnispflichtig ist. Nach § 16 Abs. 4 wird die Erlaubnis erteilt, »wenn die beabsichtigten Nutzungen nicht zu einer Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs oder die öffentliche Sicherheit oder Ordnung führen können«. Diese, die polizeilichen Generalklauseln zitierende Formulierung erinnert an die Zeiten, als es noch kein spezielles Luftrecht gab und den sich daraus ergebenden Gefahren mit den Mitteln des Polizeirechts begegnet wurde. Auch die luftaufsichtrechtliche Generalklausel des § 29 Abs. 1 LuftVG verwendet diese Formel.
Was die Anwendung der genannten Ausnahmevorschrift anlangt, so wird Folgendes zu berücksichtigen sein: Es geht den polizeilichen Generalklauseln nicht um die Abwehr von abstrakten Gefahren, sondern einer konkreten Gefahr im einzelnen Falle. Das bedeutet, dass bei Erteilung von Ausnahmeerlaubnissen das Gefahrenpotenzial von UAV nicht »solches« zu bewerten ist, sondern auf dem Hintergrund der konkreten Umstände, in denen es genutzt werden soll. Das heißt, dass nicht nur das Gefährdungspotenzial des UAV (gemessen am Gewicht, der kinetischen Energie oder eventuell mitgeführter Treibstoffmenge) zu berücksichtigen ist, sondern auch der Adressat der Gefährdung und das Umfeld. Die Einbeziehung des Betroffenen in die Bewertung der Gefährdungsintensität ist deshalb wichtig, weil diesen unter Umständen ein Teil der Gefahrenvermeidungsvorsorge zugemutet werden kann, und zwar insbesondere dann, wenn sie sich dem Gefahrenherd physisch entziehen können. Wird das UAV beispielsweise auf oder über Werksgelände eingesetzt, ist die Zahl der Betroffenen von vornherein begrenzt; zudem können sich die Betroffenen durch entsprechende Vorsichtsmaßnahmen selbst schützen.
Geht es dagegen umgekehrt beispielsweise um einen Einsatz über Innenstädten oder gar Fußgängerzonen, also um Situationen, in denen die Betroffenen nicht mit einem Einsatz von UAV rechnen und sich der Gefährdung dementsprechend nicht entziehen können, muss sich die Gefahrenbewertung naturgemäß mehr auf das UAV selbst verlagern. Hier wird noch viel Diskussionsbedarf abzuarbeiten sein, insbesondere hinsichtlich der Frage des Einsatzes von UAV über Menschenansammlungen, deren Teilnehmer ihre Grundrechte in Anspruch nehmen (Sportveranstaltungen, Demonstrationen etc.).
Diesen wird man kaum eine erhöhte Gefährdung mit dem Hinweis darauf zumuten können, sie könnten sich ihr durch schlichtes Fernbleiben entziehen. Jedenfalls ist an die zuständigen Behörden zu appellieren, Erlaubnisse nach § 16 Abs. 4 nicht restriktiv, sondern unter Berücksichtigung der jeweiligen konkreten Interessenlage und nicht zuletzt auch unter Würdigung des Aspekts zu erteilen, dass Erfahrungen mit dem Gefährdungspotential und die notwendigen Reaktionen darauf nur voraussetzen, dass UAV Einsatzmöglichkeiten im konkreten Fall möglichst eröffnet werden.
Vorläufiger Vorschlag für eine Luftraumnutzung
Angesichts der dynamischen Entwicklung von UAS und der vielfältigen Einsatzmöglichkeiten führt auf Dauer kein Weg daran vorbei, UAV als gleichberechtigten Partner in die sonstige Luftfahrt zu integrieren.
Bis dahin sind aber noch viele technische Voraussetzungen zu erfüllen, die naturgemäß intensiver Erprobung bedürfen. Während dieser Phase ist eine gewisse Separierung der bemannten von der unbemannten Luftfahrt unumgänglich. Hinsichtlich der Luftraumnutzung durch UAV ist deshalb bis auf weiteres zu unterscheiden zwischen standortbezogener Nutzung und Streckenflug. Zunächst zur standortbezogenen Nutzung:
Unterhalb der Sicherheitsmindesthöhe: Hier geht es ausschließlich um die so genannten »§ 30-Flieger«, das heißt namentlich um Bundeswehr, Polizei und Bundespolizei. Sie können von den üblichen Regeln abweichen.
Oberhalb der Sicherheitsmindesthöhe im unkontrollierten Luftraum: Eine verbreitete und unterstützenswerte Idee ist, eine »Scheibe« in den Luftraum hinein zu platzieren, ein zeitweiliges Luftsperrgebiet, das mit Notam bekannt gegeben werden und bei der sonstigen Luftfahrt mit Sicherheit und zeitnah genug ankommen müsste. Dies dürfte nicht ohne den Einsatz des Internet machbar sein.
Im kontrollierten unteren Luftraum könnte man ebenfalls mit einer solchen »Scheibe«, das heißt ein zeitweiliges Luftsperrgebiet einrichten, das mit Internet-Notam bekannt gemacht wird.
Was schließlich den Streckenflug anlangt, in Bereichen, die sich oberhalb der bemannten Luftfahrt befinden, haben wir keine Probleme, allerdings muss man erst einmal gefahrlos dorthin kommen können. Auch insofern bietet sich die Einrichtung eines (zeitweiligen) Luftsperrgebiets an, diesmal allerdings in Form einer Säule, um dem unbemannten Luftfahrtgerät die Möglichkeit des gefahrlosen Aufstiegs zu geben.
Zusammenfassung
In Deutschland gibt es bekanntlich kein eigenständiges militärisches Luftrecht; vielmehr wird es vom zivilen Luftrecht abgeleitet und setzt demgemäß die Existenz zivilen (deutschen) Luftrechts voraus.
Dies führt derzeit zu Anwendungsproblemen für die einschlägigen militärischen Dienstvorschriften, die nur der Gesetzgeber lösen kann. UAV und UAS passen weder begrifflich noch hinsichtlich der Rechtsfolgen in die traditionelle Nomenklatur der Luftfahrzeuge.
Aus diesem Grund sollte ein eigenständiger Begriff in das Luftrecht eingefügt werden, an den sich die folgenden Rechtsfolgen knüpfen könnten:
Hinsichtlich der Zertifizierung sollten UAV bis zu einer Grenze von 5kg zulassungsfrei gestellt werden; bis zur Grenze von 150kg sollte eine Muster- und Stückprüfung nach dem Stand der Technik gefordert werden. Jenseits dieser Grenze gilt europäisches Recht (EASA-Part 21). Dies müsste der deutsche Gesetzgeber auch für den militärischen Bereich für anwendbar erklären.
Hinsichtlich der Lizenzierungsanforderungen für Steuerer von UAV sollte man sich an den bereits formulierten, aber noch nicht in Kraft gesetzten Zentralen Dienstvorschriften der Bundeswehr (ZDv 19/13) orientieren.
Die Verkehrsteilnahme von UAV verlangt vor allem nach klar befolgbaren Ausweichregeln. In Übertragung des hinter § 13 Abs. 2 LuftVO stehenden Gedankens, dass der Beweglichere dem Unbeweglicheren auszuweichen habe, wäre zu diskutieren, ob nicht bis auf Weiteres die bemannte Luftfahrt den UAV auszuweichen hat, vorausgesetzt, dass diese hinreichend kenntlich gemacht werden können. Ein »sense and avoid« kann dagegen nur mit Hilfe von TCAS ermöglicht werden (das allerdings zurzeit nur die Funktion eines »resort«-Instruments hat. Dieses müsste dann auch in der bemannten Luftfahrt unmittelbar auf die Steuerung des Luftfahrzeuges einwirken.
[1] Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung vom 19. Juni 1964 (BGBl. I S. 370), in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. März 1999 (BGBl. I S. 610), zuletzt geändert durch die Verordnung 19. Februar 2007 (BGBl. I S. 158).
[2] Verordnung zur Prüfung von Luftfahrtgerät vom 3. August 1998 (BGBl. I S. 2010, 2011), zuletzt geändert durch Artikel 4 der Verordnung vom 17. November 2006 (BGBl. I S. 2644).
[3] Vgl. im Einzelnen Giemulla, in: Giemulla/Schmid, § 1 Rdnr. 41 ff.
[4] Kaiser, a. a. O., S. 13.
[5] Bisher unveröffentlicht.
[6] Das Traffic Alert and Collision Avoidance System (TCAS) ist eine Implementierung des Kollisionswarnsystems ACAS an Bord eines Luftfahrzeuges.
[7] Urteil vom 27. Juli 2006, Bl. 56 UA, www.aviaportal.de
Source: Newsletter Verteidigung Ausgabe 9 / KW 10 Dienstag, 9. März 2010
